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虚拟货币文网文:全球虚拟货币监管政策

文章出处: 作者:虚拟货币文网文 人气: 发表时间:2019-01-28 15:18

近年来,虚拟货币市场热度居高不下,更是在全球范围引发高度关注,它们吸纳民间资本,曾因投机成风制造了暴涨暴跌的话题。它们曾因游离于现有各国金融监管体系之外,不乏有好事者借虚拟货币之名,行非法经济之实。
 
纵观国际社会,世界各国对待虚拟货币、数字货币态度不一,定义边界不同。虽然虚拟货币、数字货币等概念听起来差异不大,但本质却有云泥之别。本文通过梳理虚拟货币、互联网积分及数字货币概念,汇编当下国内外主要国家或地区对虚拟货币出台的相关政策,洞察各国对待虚拟货币监管态度的同时,旨在通过多维角度理解不同国家制度背后虚拟货币(虚拟货币文网文 办理咨询热线:400 668 6635)的本质及发展现状。
 
概念辨析
 
随着比特币的广泛熟知而引申出诸多虚拟货币、加密代币、数字货币等方面的讨论,具体概念的认识或各执己见,或笼统模糊。笔者在下文将分别对当前热度较高的虚拟货币、互联网积分、数字货币概念进行辨析。
 
虚拟货币,普遍观点认为是价值的数字化表现,由私人机构发行,不被中央银行或公共机构背书,可能使用自有的记账单位[1]。 例如,比特币、以太坊、以及智能合约产生的项目代币等。
 
虚拟货币由于追求无组织和无政府管理,需要以发放代币的形式激励记账者,由此衍生出一系列的代币发行、分销、交易、炒作、坐市链条。其目的是开发出一些可交易转让、可流通、可变相与法币进行兑换的“类货币”、“类证券”、“类资产”,并鼓励其用户进行买卖换手以获利。其实质,是通过技术创新绕开传统金融监管,在没有相应货币发行、证券发行或证券销售等金融牌照的前提下,变相开展相关金融业务,进行监管套利。
 
互联网积分,有商家返利积分、折扣券、消费红包、游戏币等多种形态,一部分互联网积分具有交易跨界、应用隐蔽、普遍接受、集中清算等特征。如果互联网积分的发行规模始终遵守企业财务制度的规定,以法定货币为“锚”不超发,并且不跨企业行业进行补贴,商户与发行方进行单向结算,那么作为局部范围内的支付手段仍较为安全。但如果发行方一旦突破财务制度的限定,或者允许积分商户之间流转结算,其对积分的管控能力将大幅降低,导致虚发、超发的可能性极大,将可能出现支付风险事件。目前,市场上已经出现利用区块链技术、去中心化发行的跨平台互联网积分(又称:通证),发行方调节和财务约束机制进一步弱化,产生风险并向其他平台传染的可能性进一步提高。
 
法定数字货币,即法币的数字化形式。目前,包括中国在内的多个国家主体正在探索“法定数字货币”技术。例如中国央行早在2014年,就成立了专门的数字货币研究团队,并于2017年正式挂牌成立央行数字货币研究所,致力于加快推进法定数字货币研发;又如,韩国央行近日公布计划或将于7月发行中央银行数字货币(CBDC)。法定数字货币旨在降低货币发行成本、提升货币周转效率、从而有助于解决现行模式下的金融行业痛点,优化金融基础设施,提高金融运行效率和安全保护,以及增强金融服务数字经济发展的能力。另外,法定数字货币还能有效地支持数字经济反洗钱、反恐怖融资、反逃税漏税工作的开展。法定数字货币通过关键技术改造,与虚拟货币有天壤之别,更具市场公信力、支付便捷性、体系安全性、操作灵活性、应用场景多元化、系统高效性等。
 
 
概括而言,在虚拟货币方面,各国监管尚存在较大分歧;在互联网积分或通证方面,因使用范围及流通性有限,并未在市场上引起较大波澜,目前各国监管政策仍较为欠缺;在法定数字货币方面,则是主流官方机构重点研究与探索的方向。因此,下文将梳理目前国内外在虚拟货币方面出台的监管政策,并进行深入的解读。
 
国内政策:强化整顿,持续打击
 
 
图:国内虚拟货币(虚拟货币文网文 办理咨询热线:400 668 6635)整顿大事记
 
国内监管机构从2017年9月4日开始正式表明对虚拟货币的态度,中国人民银行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》,紧急叫停ICO(Initial Coin Offering)活动,要求关闭虚拟交易所在中国的所有交易活动。《公告》中明确界定了虚拟货币的本质属性:代币发行融资是指融资主体通过代币的违规发售、流通,向投资者筹集比特币、以太币等所谓“虚拟货币”,本质上是一种未经批准非法公开融资的行为,涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。《公告》同时要求:任何所谓的代币融资交易平台不得从事法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换业务,不得买卖或作为中央对手方买卖代币或“虚拟货币”,不得为代币或“虚拟货币提供定价、信息中介等服务。
 
2018年以来,针对部分虚拟货币交易平台存有死灰复燃之象,国内相关监管力度持续不减,各机构再次针对虚拟货币多次发文,强化整治力度可见一斑。至4月23日,央行表示,针对涉嫌非法集资、非法证券活动的ICO和比特币等虚拟货币交易场所,央行会同相关部委及时发布公告,明确态度、警示风险,并部署各地开展整治,目前全国摸排出的ICO平台和比特币等虚拟货币交易场所已基本实现无风险退出,这标志着内地虚拟货币市场监管取得了初步成效。
 
国际政策:
 
逐步纳入监管范畴,强化分类监管
 
从全球范围来看,虚拟货币经历了2017年的起伏与泡沫后,已引起诸多国际组织和各国政府的重视,或明令禁止,或强化监管。在监管态度收紧的同时,强化分类监管、打击违法、规避风险成了主基调。
 
 
 
图:世界虚拟货币监管地图
 
 分类监管,打击违法:以瑞士等为代表
 
【瑞士:率先发布ICO指引,提供法律保障】
 
众所周知,瑞士的金融法规素来遵循“技术中立性”的监管原则,基于区块链技术的虚拟货币虽尚未受到管制,但不同ICO背后涉及的业务、功能亦存在诸多差异。2017年,瑞士金融市场监督管理局(FINMA)[3]曾发文称,已联动瑞士联邦国际金融事务司(SIF)、联邦司法局、瑞士金融市场监管局(FINMA)一同成立区块链/ICO工作组,以专项调研如何合理监管区块链技术及ICO,以确定是否有违监管规定。FINMA指出,如在调查过程中发现ICO程序有违监管法规或者打法律的擦边球,则将启动执法程序整治。值得一提的是,FINMA在该指导文件中对投资者提出警示:ICO活动正值发展初期,发展前景尚无法有定论,ICO涉及的代币价格因波动幅度等问题难排除存在欺诈性质。
 
 
2018年年初,FINMA明确从ICO项目性质、代币分类、反洗钱、ICO项目调查等方面阐明监管框架,为市场参与主体提供了更为清晰的指导[4]。在指引中,FINMA将虚拟货币做出三种分类:
 
支付代币:等同于加密货币,没有其他功能或与其他开发项目的链接。本质上是付款方式的代币;
 
功能型:仅提供数字产品或数字服务;
 
资产型:代表了相关公司或资金流中的资产,或赋予持有者分红或利息支付的权利。是类似证券、债券类的金融衍生品。
 
在反洗钱及相关证券法规的基础上,FINMA针对以上三种不同类别的代币形式做出了ICO规范指引:
 
支付类ICO:仅作为支付手段且已经可以转让,FINMA要求其必须遵守反洗钱条例,并不视其为证券类产品。
 
功能类ICO:仅用于授予应用程序或服务访问权限,同时要求该类应用或服务是已经存在的,在这种情况下功能类代币不具有证券资格。但如功能型代币在发行时被用于经济投资,将会被FINMA视为资产类代币。
 
资产类ICO:被FINMA视为有价证券,需严格遵循瑞士证券法,并满足发布招股说明书等要求;
 
值得注意的是,FINMA虽然详尽分类,但从上述三种分类描述来看,多数ICO不单属于其中一条分类,FINMA也明确指出存在混合代币的可能,其成立的联合工作组会持续关注。FINMA同时声明虽然在其发布的指引中认为尚无必要制定关于ICO新的监管法规,但会基于虚拟货币的用途以及附属权利来界定其类别,具体案例具体分析,判断其性质后选择适用的法规来实施监管。
 
【美国:强调监管,但存在监管争议】
 
美国对待虚拟货币的态度尚未一锤定音,但美国证券交易委员会(SEC)和美国商品期货交易委员会(CFTC)作为有权监管虚拟货币的主要部门,均在一定程度上对虚拟货币进行监管,并倾向于视虚拟货币为资产型的金融衍生品。SEC发布的《关于可能违法的数字资产交易平台的声明》(Statement on Potentially Unlawful Online Platforms for Trading Digital Assets)[5]中认为数字资产属于证券范畴,虚拟货币交易所必须在SEC进行注册或获取牌照。与此同时,美国国税局发布虚拟货币纳税五项规则要求纳税人必须上报虚拟货币交易收入,偷税漏税或提供虚假纳税信息将面临重罚。
 
在实施监管行动侧,据悉,目前美国监管部门正对以太币等虚拟货币是否适用证券监管规则展开调查,同时还分析除了比特币之外的虚拟货币的创建者们是否对货币价格造成重大影响。负责调查虚拟货币欺诈和操纵市场行为的CFTC亦向广大投资者发布关于虚拟货币拉高出货的骗局以警示。再如委内瑞拉在发行“石油币”后,美国总统特朗普随即首次签署虚拟货币行政命令,禁止美国公民使用委内瑞拉国家虚拟货币。这基本敲定在美国使用石油币是违法行为。
 
 
【新加坡:发布ICO指引,引导投资者】
 
2017年11月,新加坡金融管理局(MAS)发布《数码代币发行指引》(A Guide to Digital Token Offerings) ,对受法律监管的虚拟货币发行活动做出明确定义。根据指引规定:如果发行的虚拟货币代表投资者持有的企业股权或资产所有权,或是可转换为公司债权,就受证券期货法管制。在其他监管方面,新加坡央行正在评估附加规则,以进一步保护虚拟货币交易所用户。新加坡金融管理局已强制要求虚拟货币中介机构,如交易所和汇款运营商,遵守反洗钱规定、打击恐怖主义资助行为。
 
 全面禁止,强化监管:以越南等为代表
 
【越南:央行全面禁止比特币及其他类似虚拟货币活动】
 
2017年十月,越南央行发表声明,全面禁止虚拟货币活动:“根据2015年发布《刑法典2015》(经2017年修订和补充)的第206条第1(h)款规定,从2018年1月1日起,发行、使用或采用非法支付手段(包括比特币和其他类似的虚拟货币)的行为都会面临起诉。”态度非常严厉。
 
2018年年初,越南央行还对上述声明进一步进行补充,称越南禁止发行、供应和使用比特币或其他类似的虚拟货币作为支付手段。因当时的声明没有详细说明“发行和供应比特币”的禁令是否会延伸到本地加密虚拟货币交易所和采矿操作,态度进一步加严。不仅如此,一旦违法者遭到起诉,那么将会被罚款1.5-2亿越南盾,约合9000美元。
 
【印度:禁止银行销售或购买虚拟货币(虚拟货币文网文 办理咨询热线:400 668 6635)】
 
印度中央银行(BRI)4月6日宣布禁止印度各银行销售或购买虚拟货币,并给各银行3个月的缓冲期,处理已有的虚拟货币业务,这是亚洲监管机构对高波动性虚拟货币的投机行为实施打击的最新一例。BRI在声明中提醒虚拟货币(包括比特币)用户、持有者和交易者参与虚拟货币活动存在多种风险,要求禁止受监管的机构参与或为任何参与此类业务的个人和企业提供服务,且应在指定期限内解除现有合作关系。
 
禁令实施后,印度的个人就将无法通过银行账户向加密货币交易钱包中转款,虽然在技术上仍然可以持有他们的比特币和其他虚拟货币,但是只能通过现金或通过外国银行账户进行交易,这势必会提高购买门槛。
 
 态度积极,但要求合规:以澳大利亚等为代表
 
【澳大利亚:进行规范化管理】
 
2018年4月,澳大利亚政府通过澳大利亚交易报告和分析中心(AUSTRAC)宣布了实施虚拟货币交易新规则的计划。声明中主要的一点是:位于澳大利亚的虚拟货币交易平台现在必须在澳大利亚注册,符合政府的反洗钱(AML)/反恐融资(CTF)的合规和报告义务。虚拟货币交易所必须履行新义务,包括:在该机构进行注册,采用并维护AML/CTF程序,确定并核实用户,以及举报涉及1万澳元及以上法币的可疑行为和交易,且必须保存7年内的交易记录[7]。 AUSTRAC在报告中表示,如果交易所在未经注册的情况下提供交易服务,将面临刑事指控和处罚。这些措施表明了澳大利亚政府是从虚拟货币的匿名性和全球性角度出发,希望通过监管防止不法分子借助虚拟货币洗钱或进行恐怖主义融资。
 
【日本:监管政策日渐趋严】
 
2017年4月1日,日本金融厅(FSA)修订的《支付服务法案》(Payment Services Act)[8] ,要求日本比特币交易所遵守更为严格的KYC流程,同时也对数字资产交易所提出明确的监管要求:需严格遵守反洗钱要求,责令交易所调整管理结构,完善内部审计与业务运营机制。但自2018年2月以来,日本对虚拟货币的监管趋严:日本金融厅公布了涉及虚拟货币交易平台的7张罚单,要求两家ICO平台关闭业务。随后,金融厅公布了对三家虚拟货币交易所的行政处罚措施,并要求两家交易所暂停运营。日本采取这些监管举措的初衷,更侧重于降低虚拟货币的交易风险。
 
 
【韩国:监管加强,央行拟推数字货币】
 
韩国监管机构已然感受到虚拟货币的热潮,在对虚拟货币态度友好的同时,难免不担心热议的虚拟货币与传统金融市场并存局面下,不稳定后果可能引发的异动。自2017年12月起,韩国政府陆续“重拳”突击虚拟货币:首先提出禁止金融公司参与比特币期货交易,禁止未成年人开设账户和交易虚拟货币。随后,韩国监管部门就对六个主要加密货币交易所进行了突击检查。同时,为防止虚拟货币被用于洗钱和其他犯罪行为,韩国2018年2月以来要求加密货币交易实施实名制,外国投资者和未成年人将无法进行虚拟货币交易。
 
在监管趋严的背景下,韩国政府表示会时刻关注虚拟货币市场可能存在的非法交易行为,并对虚拟货币交易进行正规化管理。同时,韩国央行(BoK)正在研究数字资产领域相关课题,并打算引入与该行业相关的明确监管标准。据韩媒报道,韩国央行计划于2018年7月推出其法定数字货币。
 
【香港:正在试点在监管沙盒机制下持证经营】
 
随着内地央行高调打压虚拟货币市场,将其定义为非法融资后,香港证监会也紧随步伐布局监管。香港证监会(SFC)首先于2017年12月发出通函,促请投资者注意与比特币期货合约及其他加密货币相关投资产品有关的风险,并提醒金融服务供应商在以香港客户为对象时要注意的法律及监管规定,解释任何机构如提供任何与比特币(Bitcoin)期货合约或加密货币相关投资产品有关并构成“受规管活动”的业务,均须向证监会取得适当的牌照或认可。香港证监会副行政总裁梁凤仪曾表示:ICO的实质是一种网上众筹,向公众筹集资金的风险很大,有很多方面都不符合监管要求。她强调,ICO现在的问题是没有向监管方申请牌照,如其申请牌照,香港证监会就会按照对投资者保护的要求进行监管。
 
值得注意的是,尽管香港监管来得迅速又频繁,香港金管局、香港证监会等机构正在试点监管沙盒机制,要求虚拟货币相关活动在监管沙盒机制下健康秩序发展。
 
应对措施与监管建议
 
虚拟货币因缺乏明确的价值基础和传统金融监管,其价格剧烈波动往往引发民众盲目跟风炒作,缺乏安全保证易遭受黑客入侵及欺诈,更甚至绕开监管大行洗钱、贩毒、走私、非法集资等违法犯罪之事,一时间“疯狂”的背后风险暗涌。而前文提及的互联网积分,虽然目前大部分互联网积分仅在特定的封闭环境中运行,一旦积分形式突破单一平台且在多平台间流转结算,潜在的金融风险将会随时被点燃。
 
 
目前,在国内,政府层面已表明了对区块链与金融科技等业务进行穿透式监管的决心,对虚拟货币的相关活动更是持零容忍态度。
 
对于监管机构和执法部门,建议未来继续针对带有代币分发模型的公有链、以及一些有价可交易的区块链产品、类虚拟货币性质的互联网积分,严格执行七部委关于禁止虚拟货币交易及代币融资的相关规定,明确方向,正本清源。
 
同时,建议加快正式立法,禁止虚拟货币的发行、交易及融资等活动,促进监管部门与公安部门依法打击违法犯罪活动;促进G20成员国联合进行跨境监管,追查非法虚拟货币活动的组织者、经营者、获利者等。
 
对于互联网积分的监管建议,央行货币金银局王信局长在近期一篇文章中建议明确互联网积分管理的“三条底线”:一是禁止挂钩人民币,绝不能和人民币进行双向兑换;二是控制使用范围,互联网积分的使用范围须在平台内部,一些平台上参与交易的不同法人主体之间不能通用,消费者之间不能相互转让;三是限制持有收益,虚拟货币自身不可附加任何利息。对于互联网积分产品,王信局长建议应以“严密监测、鉴定属性、分类指导、穿透监管”为原则,逐步建立监测管理体系。
 
对于金融机构,建议数字货币/资产的发行,必须由央行等官方机构主导或者提供主权信用背书;建议法定数字货币/资产在交易/流通环节,必须实现完整的KYC、可审计要求,满足反洗钱、反欺诈等金融业的基本守则;建议法定数字货币的发行量,应该通过国家货币政策进行管控,与宏观经济政策衔接。

 
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